中國建筑業發展戰略與產業政策研究報告(節選)

一、建筑業在國民經濟和社會發展中的作用日益增強
  1980年,鄧小平同志從國家經濟建設發展的戰略高度出發,借鑒發達國家建筑業發展的經驗,結合中國國情,高瞻遠矚地提出建筑業是國民經濟的支柱產業,為我國建筑業改革與發展指明了方向。60年來,我國建筑業伴隨著新中國的建設事業而發展壯大。自1953年開始的“一五”期間156項重點項目建設到“六五”前,建筑業在極其艱難的條件下為改變我國一窮二白的面貌奠定了重要的物質技術基礎。改革開放30年來,建筑業更是呈現出持續快速增長的勢頭,建筑領域的相關法律法規、產業政策不斷完善,建筑業企業綜合實力不斷增強,為國民經濟和社會發展做出了巨大貢獻。
  一是建筑業的支柱產業地位日益顯著。建筑業增加值在GDP總量排序中,長期穩步居于國民經濟各產業部門的前六位。根據《中國統計年鑒-2010》,在國民經濟各產業部門中,建筑業占GDP的比重為6.58%,居制造業、農業、采礦業、批發零售業之后,位列第五。建筑業的快速發展,大大改善了城鄉面貌和人民居住環境,加快了城鎮化進程,帶動了相關產業發展。
  二是工程建設成就舉世矚目。長江三峽水利樞紐、青藏鐵路、武廣高速鐵路、蘇通跨江大橋和杭州灣跨海大橋、北京奧運場館、上海世博會場館等一大批高大精尖工程的順利竣工和投入使用,充分說明了我國建筑業的技術、管理和工程建造能力達到世界領先水平,這些工程為我國的經濟建設、國防建設、文化建設和民生改善發揮了巨大作用。
  三是建筑業提供了大量的就業機會。目前,建筑業的從業人員已達到4100多萬人,約占全社會從業人員的5%,至少直接影響到全國1億多人口的生存和生活質量。建筑業不僅直接拉動了國民經濟增長,同時吸納了城鎮化及農村結構調整所轉移的大量勞動力,緩解了就業壓力,有力地支持了社會主義新農村建設和“三農”問題的解決。
  四是建筑業是應對各類金融危機和突發事件、搶險救災的重要力量。特別是汶川、玉樹地震災害發生后,建筑業積極響應黨中央、國務院的戰略部署,率先進入災區搶險救災,為經濟運行企穩回升,為保障人民生活,為災后重建,建立了卓越功勛。
  建筑業之所以能夠取得如此巨大成績,原因是多方面的,但最根本的一條,是黨中央和國務院高瞻遠矚、高度重視,給予了強有力的政策引導和支持。

  二、建筑產業政策有待進一步完善
  隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立,建筑業已進入持續、快速、健康發展的軌道,建筑業產業政策起到了積極的推動和引導作用。但同時也應清醒地認識到,我國建筑業產業政策尚有許多地方有待進一步完善。
  一是工程建設法規制度有待完善。現有法律法規不能完全適應國民經濟和社會發展的新形勢,對工程建設各方主體行為缺乏有效的制約機制,建筑市場不規范行為依然存在;工程保險與擔保制度的推行缺乏強有力的法律依據,應有的作用未能得到充分發揮;信用體系建設缺乏長期的系統規劃,法律法規的支撐力度也不夠。
  二是工程質量與安全生產形勢依然嚴峻。法律法規和技術標準的制定滯后于工程質量與安全生產管理工作的需要,政府監管作用未能充分發揮,社會監督機制不夠健全,工程質量與安全生產責任制度不完善,重大事故預防控制體系有待健全。
  三是產業規模與結構不夠合理。建筑業產業集中度需要進一步優化,建筑企業資質管理政策有待進一步完善,融資渠道也需要進一步拓展,以利于符合建筑業產業結構調整方向的專業化企業的發展。此外,需要政府鼓勵和支持企業之間組成聯合體,使盡量多的企業發揮自身專業能力和品牌優勢,從而提高建筑市場競爭力。
  四是科技進步與節能減排工作有待加強。科技進步投入不足,科技政策執行力度不夠,政策效果欠佳;建筑企業科研人員培養機制不完善,科技成果向現實生產力轉化能力薄弱。建筑節能管理體制及標準體系需要進一步完善,建筑節能經濟激勵政策的實現形式有待完善和創新。
  五是企業經營與市場拓展能力較弱。與發達國家承包商比較,我國大型建筑企業的經營模式比較單一,經營方式比較落后,管理水平不高,國際化程度較低;企業經營范圍比較窄,主要在房屋建筑、土木工程等領域,不利于分散經營風險,企業綜合利潤也較低;建筑企業一般只承攬工程設計、采購、施工,利潤較高的融資及前期策劃缺乏競爭優勢,工程咨詢、勘察設計、項目管理等方面的國際市場開拓能力依然較弱。
  六是工程建設組織方式尚需深化改革。因法律法規不完善、相關制度不配套、市場接受程度不高等,致使工程總承包、工程項目管理服務等工程建設實施組織方式未能得到廣泛推行。BOT(建造-運營-轉讓)、PPP(公私合伙)等新型建設管理模式缺乏法律法規予以調整。
  七是建筑業從業人員資格及培訓制度有待完善。個人執業資格作為單一的政府強制性執業資格制度,尚未明確規定執業管理機構;個人執業資格管理政策的法律效力較低,執業范圍又不許交叉。產業工人的培訓動力不足,培訓效果需要進一步提升,建筑工人的工作時間超長和工資拖欠問題依然存在。
  八是建筑工業化水平需要進一步提升。建筑業仍在大量使用傳統技術,科技進步貢獻率較低;建筑標準化工作滯后,部件標準化和通用化程度低;施工機械化和合理化程度不高;節能節水等先進技術尚未廣泛推廣應用。

  
三、促進我國建筑業持續健康發展的政策及措施建議
  為將我國建筑業打造成具有較高貢獻率的支柱產業、引領時代發展潮流的低碳綠色產業、自覺履行社會責任的誠信產業、具有較高產業素質的現代產業,需要立足于服務國民經濟和社會發展大局,深入貫徹落實科學發展觀,不斷完善建筑業法律法規及產業政策,加快建筑業發展方式的轉變步伐,引導和推動建筑業持續健康發展。

  
(一)創新和完善建筑市場體系

  1.完善建筑業法律法規體系   
  (1)盡快修訂《建筑法》。《建筑法》自1998年3月1日實施以來,在規范建筑市場行為、促進建筑業改革與發展中發揮了十分重要的作用。但是,隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善,特別是我國加入WTO以來,建筑市場環境發生了重大變化,《建筑法》已不能完全適應我國國民經濟和建筑市場發展的需求。修訂《建筑法》,應著重考慮下列內容:
  1)拓寬《建筑法》調整范圍。現行《建筑法》調整的內容主要涉及房屋建筑工程的施工階段。應考慮《建筑法》調整范圍的拓展,工程類別應覆蓋各類土木工程和建筑工程,實施階段也應覆蓋工程勘察、設計、施工等各個階段。
  2)明確相關工程承包制度的法律地位。現行《建筑法》基本上是在工程設計、施工相分離的前提下制定的,而對于近年來推行的工程總承包(DB、EPC等)、項目融資(BOT、BT、PPP等)實施模式未能涉及;對于國際上普遍采用的工程擔保、工程保險、工程咨詢服務(包括工程項目管理服務)等也缺少相應的法律規定。《建筑法》的修訂應充分考慮建設工程新型實施方式及相關制度設計,為建設工程的科學實施提供法律依據。
  3)加大對業主行為的規范力度。現行《建筑法》更多地調整的是承包單位的行為,而對于業主方的行為規范較少。從建筑市場長期存在的難以根治的問題來看,多數問題與業主不規范行為有關,對業主行為的規范和管理已成為現階段建筑市場管理的難題之一。為有效規范建筑市場,《建筑法》的修訂除加強規范和調整承包單位的行為外,還應充分考慮對業主方在工程建設過程中行為的規范和調整。
  (2)完善相關法規。《建筑法》作為建筑行業的最高法律,主要是原則性地明確市場主體的權利和義務、各種行為的法律責任以及各種工程實施組織方式的法律地位。應在修訂《建筑法》的基礎上,修訂和出臺相關的配套法規,以進一步規范建筑市場行為。包括出臺以《建筑市場管理條例》為代表的行政法規,具體解決市場主體違法行為界定不清、定性不準、監管手段缺乏、執法效力弱等問題。
  (3)制定產業發展規劃。長期以來,建筑市場由多個部門分別管理的局面尚未得到根本性轉變。建筑產業規劃作為實現建筑業發展目標和實施發展戰略的綱領性文件,為確保各相關部門共同遵循、通力合作、互相協調,應由國務院或國務院委托相關部門進行制定和發布。產業規劃內容應涵蓋建筑市場準入、建筑業企業行為規范、建筑業從業人員管理、產業技術進步、建筑市場信用體系建設、建筑市場監管等方面。
   
  2.完善市場準入制度
  目前,建筑業企業市場準入的唯一條件是國務院建設主管部門頒布的建筑企業資質管理等級標準,資質管理成為建筑業最主要的法規政策壁壘,限制了新企業進入市場及中小企業承攬大型和復雜工程項目。因此,應充分發揮資質管理對企業擇優汰劣的作用,實現產業結構優化調整。
  (1)提高自然準入壁壘,降低退出壁壘。市場經濟條件下的自然準入壁壘主要是資金和技術壁壘,即依靠激烈競爭建立起來的市場力量調控準入門檻。在產業達到相當規模時,自然壁壘就會使那些經濟實力和技術水平達不到要求的企業不敢貿然進入,即使進入也難以生存。為促進結構調整和產業升級,要大力吸引資金進入建筑市場,鼓勵具有大量資金和符合標準的行業外企業進入建筑市場,鼓勵其兼并和聯合各種類型的建筑企業,優化企業組織結構,有助于提高行業準入門檻和調整產業結構。
  此外,為打破建筑業生產能力過剩和建筑產品同質化的局面,滿足產業結構調整需要,應降低行業退出壁壘。這要求建設主管部門會同其他有關部門,在宏觀層面積極推進失業人員社會保障體系建設、國有企業改制以及政府職能轉變等產業退出援助政策,以降低退出壁壘。
  (2)改革企業資質評級方式,逐步轉變為資信評級。對于新進入企業,規定其只能申請暫定資質,允許其在符合市場規則的前提下進行建設活動。在一定年限內,應根據市場反饋,重新核定其資質等級。對于企業資質升級,應取消年限限制,重點通過考察其在市場活動的業績,包括其資信水平,決定是否對其升級。若企業違反建筑市場規定、出現質量或生產安全事故,則降低其資質等級,并加大處罰力度,增加其違約成本。
  對于企業資質升降問題,應嚴格按照市場規則辦事,杜絕低級別企業降級易、高級別企業降級難等情況的發生,以提升政府公信力。此外,為減輕政府負擔,提高政府效率,可以充分發揮行業協會和社會力量的作用,由行業協會受政府委托負責資質管理,政府則對其進行嚴格監管。
  (3)建立不同資質等級企業的市場分工制度,為不同規模的企業設置有區別的競爭平臺。借鑒國際上的成功經驗,對不同資質等級的企業設定合同額度的上下限范圍,引導各資質等級企業進行合理的市場定位,實行有差別的市場分工,在各自不同的市場層面上進行有序的競爭。以此規范企業市場行為,維護市場競爭的公平和高效率。  
 
  3.加強信用體系建設
  我國建筑市場信用體系建設工作已經啟動,全面開展信用體系建設工作是下一個階段的工作重點。建設主管部門在行政許可、市場準入、招標投標、資質管理、工程擔保與保險等工作中,應積極利用已公布的誠信行為信息,依法給予守信行為激勵和支持,給予失信行為懲戒,逐步健全有效的信用獎懲機制。
  (1)完善建筑市場

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